台中市政府在經濟發展中所扮演的角色及未來發展方向

Abstract

經濟科學自亞當斯密(Adam Smith)創始，至馬歇爾(Alfred Marshall)的古典學

派與新古典經濟學，大部分都認為經由市場價格機能的運作，社會資源即能達到

最適配置的境界。但到了1920 年皮古(Arthur Pigou)的福利經濟學問世，其認為

完全競爭市場有市場失靈的問題，需要由政府來匡正這個問題。而1930 年的經

濟大恐慌所帶來的高失業率問題，使凱因斯理論稱適興起，主張政府必須透過有

效的需求政策，以增進政體經濟的總需求。因此，自此政府便跨上經濟舞台，並

迅速地擴張其地位。

眾所週知，政府是由垂直和水平關係間的互動所建構而成，因此，政府中各

個層級之間的配合，著實影響著其效率。而我國自正式行憲以來，一直是維持四

級政府的體制，雖然四級政府體制促使我國地方自治得以紮根發展，但其有許多

詬病卻似乎阻礙了政府的有效施政，因此，不同政府層級之間，也必須要維持著

一定的良好關係。

我國自精省作業展開之後，全面推動政府再造措施，以提升國家競爭力，正

因如此，產生了中央與地方關係的巨幅變革，在此將這些環境的變革，大略分述

如下（秦書彥，2000）：

(1)資源分配不均

地方政府必須擁有資源才易推展施政措施，然而地方服務的需求與日俱增，

可分配的資源也相對減少，加上制度不良，導致資源分配不均。且地方政府在人

力資源、財政資源、環境資源、政治資源的稀少和不均，使得在運作時面臨到難

題。台中市在人口突破百萬時，也積極爭取升格為直轄市，一但升格為直轄市之

後，資源的分配能與北高兩市相提並論，並且也能帶動中部地區經濟的發展，不

過，這些問題將來都涉及到中央與地方在組織、人事及財政資源的分配難題，確

實是值得深思的問題。

(2)民主政治下之「不可治理」

地方居民對地方服務的要求與日俱增，而政府若不能有效回應民眾需求，則

可能產生不可治理的危機。所謂不可治理，乃指人民的需求與政府回應能力有落

差，形成治理上及合法性的危機，而有過度負荷(overload)的現象。具體言之，

若從社區主義觀點來看，社區參與意見的表達若不能為中央或地方政府適時的回

應，則可能產生各種危機。換言之，地方政府在面臨居民需求的增加而沒有資源

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可回應或窮於應付時，不可治理的現象就產生了，目前台中市政府也面臨因為外

來人口迅速增加之後，無法有效回應所有民眾的需求，尤其是在北高兩市相繼興

建捷運之際，台中市捷運系統規劃仍無法有進一步的突破，這也間接證明了中央

與地方政府關係的重要。

(3)公共事務複雜化及區域化

地方政府要處理的自治事項種類繁多，已成為地方政府繁重的工作，加上中

央政府的委辦事項，更是不勝負荷。地方事務逐漸增多，而這些事項實非單一政

府所能負擔，例如，交通、垃圾處理、水源污染等問題，是屬於跨鄉鎮、跨縣市

的問題，而這些問題常有外溢性質(spillover)，更是需要整合專業資源來加以解

決。中部區域縣市近來密切的合作，就是在這方面有其認知，縣市政府間的合作，

不但能有效整合資源，更能有效率解決跨區域的問題。

行政區域的限制或許證明了許多問題的存在，但是，行政區域的劃分仍有其

必要，因為行政區劃並不是憑空而來，而是承繼上一代的情況，並且根據這一代

的需要逐步調整，才會有今日行政區劃的風貌。而在行政區域的劃分之後，地方

政府權力的行使才有明確的地域限制，以作為行政措施的服務；而劃分區域中的

居民也就是地方政府服務的對象，同時在區域和居民都確定後，財政的來源範圍

也才能確定，地方政府方可在區域範圍內擁有各項收入。

而目前我國在台澎金馬自由地區方面，歷經多次的行政區劃調整，在精省之

後，從中央到地方行政層級為三級（省政府列為虛級），未來甚至還有廢除鄉鎮

自治的可能，使得我國台灣地區的行政層級朝向中央與地方單純兩級制來邁進。

目前我國三級政府的區分為：

第一級地方行政區：省與直轄市

第二級地方行政區：縣與市

第三級地方行政區：鄉鎮與縣轄市

而目前中華民國自由地區一共包括了兩省、兩直轄市；台閩兩省轄二十三縣

市；三百一十九個鄉鎮市、五十個市轄區。

事實上，我國過去長期以來，中央與地方權限一直劃分不清，同一項事務在

我國法規當中，中央到地方都有主管機關。照理來說，一項事務應該只能有一項

主管機關才不會造成權限爭議，如國民住宅條例、建築法等都有這種情形，中央

政府時常會侵害到地方自治權。以往的觀念似乎是中央委辦地方事項，某些例外

才為自治事項，也就是說，地方自治權限似乎是中央政府給予的恩惠一般，但未

來我國地方自治事項，應該規定地方政府為主管機關，中央政府為監督機關合法

監督，不應像現在各種事項都是共管事項，適合地方自治的事務主管權就交由地

方政府，因地制宜，以因應地方政府實際處理各種問題時的困難與需要。

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因此，我國未來應以縣市層級為地方自治核心，以鄉鎮市區為輔助或執行機

構，以求在三級政府間做出明顯的權責分工。同時，在中央政府與地方政府的關

係方面，必須要有一個固定的標準來審視這個關係，以避免因政治或利益關係而

影響各種決策。因此，本文將就府際關係及地方與地方間行政的關聯，來探討台

中市政府在經濟發展中所扮演的角色。